Противодействие коррупции

Ковалев Валерий Викторович

Следующая важная составляющая пределов прокурорского надзора – это объект надзора за исполнением законов о противодействии коррупции, то есть круг органов и организаций, поднадзорных прокуратуре. В сфере противодействия коррупции наряду с общенадзорными объектами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», законодательство добавляет некоторую специфику в объект надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Речь не идет о расширении перечня объектов надзора, а скорее о конкретизации некоторых категорий должностных лиц, государственных организаций.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» говорит об исполнении законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами

исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Анализ положений Федерального закона «О противодействии коррупции» показывает, что его нормы обращены к следующим категориям органов, организаций, должностных лиц и граждан: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации; федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; другие органы и организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственные корпорации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; организации, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности; государственные и муниципальные служащие; лица, замещающие должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов; лица, замещающие должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; граждане, претендующие на замещение вышеуказанных должностей; работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации; представитель нанимателя (руководитель органа государственной власти, где предусмотрена гражданская служба) и работодатель (руководитель органа местного самоуправления, где предусмотрена муниципальная служба); организация, в которой работает на условиях трудового договора или выполняет работы на условиях гражданско-правового договора гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также ее руководитель – работодатель; граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие коррупционные правонарушения; юридические лица, от имени или в интересах которых осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений.

Сопоставление приведенного перечня субъектов правоотношений, возникающих при противодействии коррупции, с кругом органов, организаций и должностных лиц, обозначенных в статье 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», позволяет установить, что большинство из перечисленных категорий охватываются границами объекта надзора за исполнением закона. Исключение составляют высшие органы власти

и высшие должностные лица – Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.

Среди федеральных органов государственной власти прокуратуре поднадзорны лишь федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, службы, агентства, комитеты.

К объектам надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции относятся также организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственные корпорации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Не до конца решен вопрос о так называемых федеральных государственных органах, принадлежность которых к исполнительной, законодательной или судебной ветви власти не определена, например Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и другие.

Представляется, что и данные органы должны быть охвачены надзорной деятельностью органов прокуратуры. В практической работе необходимо ориентироваться на организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации (например, приказ от 09.02.2012 № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы»).

Применительно к различным категориям граждан, упоминаемых в законодательстве о противодействии коррупции, следует иметь в виду, что прокуратура не осуществляет надзор за исполнением законов физическими лицами, и это прямо следует из закона.

Однако если гражданин выступает в качестве должностного лица, служащего, работника, на которых в интересах общества или государства законом возложена обязанность, наложены ограничения и запреты, связанные с предупреждением коррупции, либо граждане выступают в качестве субъекта коррупционного правонарушения, то «вмешательство прокурора правомерно и оправдано».

В этом случае прокурор, выявляя конкретное нарушение закона, ставит перед следственными органами, органами административной юрисдикции, руководством государственного или муниципального органа, организации вопрос о привлечении лица к юридической ответственности.

Таким образом, предмет надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции – это законность действий (бездействия) и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных организаций, их руководителей и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих по исполнению норм законодательства о противодействии коррупции.

§ 2. Типичные нарушения законодательства о противодействии коррупции

Статья 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» устанавливает, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Выполнение органами прокуратуры надзорной функции подчинено задачам выявления нарушений законов, восстановления нарушенных прав и свобод граждан, коммерческих организаций, законных интересов общества и государства и привлечения виновных к установленной законом ответственности. При этом прокурор обладает полномочиями по выявлению и устранению нарушений законов любой степени общественной опасности.

На практике вызывает затруднение отнесение того или иного правонарушения к числу коррупционных, что существенным образом сказывается и на статистических показателях. В целях охвата всех возможных форм коррупционного правонарушения предлагается исходить из следующего понимания. Коррупционное правонарушение – это употребление публичным лицом своего публичного положения в частных целях вопреки законным интересам общества и государства для получения преимуществ, а также нарушение нормативно установленных правил, предназначенных для предупреждения коррупции.