Настольная книга нотариуса
Шрифт:
Во-первых, необходимость осуществления контроля за профессиональной деятельностью является необходимым элементом любой публично-правовой и частноправовой организации. Например, контроль осуществляется за деятельностью государственных служащих, служащих хозяйственных обществ и товариществ и т.д. Другое дело, что формы и организация такого контроля носят в каждой из организаций специфический характер, отражая характер и содержание соответствующей деятельности.
Во-вторых, специфика контроля в нотариальной сфере определяется особенностью нотариальных актов. Большинство из них не имеет ограничений времени действия, например, нотариально удостоверенные договоры и свидетельства о праве на наследство действуют до тех пор, пока не будет заключена новая сделка либо наследник не пожелает совершить сделку с имуществом, полученным им по наследству.
В законодательстве о нотариате предусмотрены различные формы контроля за деятельностью нотариусов. Можно выделить несколько таких форм контроля, во-первых, профессиональный контроль, во-вторых, контроль налоговых органов и органов, взимающих обязательные платежи в государственные внебюджетные фонды, в-третьих, судебный контроль, в-четвертых, контроль, осуществляемый органами прокуратуры и следствия 89 .
Кроме того, контроль за деятельностью нотариусов может носить как предварительный, так и последующий характер. Профессиональный контроль носит как последующий, так и предварительный характер, поскольку направлен как на поиск уже допущенных ошибок, так и на профилактику их в будущем. Налоговый, судебный контроль и контроль органов уголовной юстиции в основном имеют последующий характер и направлены преимущественно на обнаружение нарушений законодательства с целью применения установленных законодательством правовых санкций.
89. Вряд ли правильно разделять контроль только на административный и судебный (так полагают А.Я. Бугрей и Е.Б. Тарбагаева), поскольку контроль органов исполнительной власти существенно подразделяется по содержанию и формам осуществления. См.: Бугрей А.Я., Тарбагаева Е.Б. Некоторые аспекты контроля над нотариатом и нотариальной деятельностью // Нотариус. 2000. N 5. С. 38. Подробнее об этом см.: Погосян Т.Ю. Уголовно-правовая ответственность частных нотариусов за злоупотребление своими полномочиями // Вестник Нотариальной палаты Свердловской области. 1997. N 5. С. 24 – 28; Ковалев Л.М. Нотариат и правоохранительные органы: аспекты деловых взаимоотношений // Вестник Нотариальной палаты Свердловской области. 1997. N 3. С. 132 – 159; Кузнецов А.П., Изосимов С.В., Асанов Р.Ф. Ответственность за злоупотребления по службе частнопрактикующих нотариусов: проблемы реализации уголовного законодательства // Нотариус. 1999. N 4. С. 43 – 57.
Каждый из видов контроля имеет свою специфику, определяемую характером деятельности органа, осуществляющего контроль, стоящими перед ними задачами и осуществляемыми полномочиями. Так, задача профессионального контроля – помочь нотариусам в применении современного законодательства, обеспечить ориентацию на единую нотариальную практику в условиях отсутствия многих необходимых нормативных правовых актов.
Контроль, осуществляемый иными органами, носит большей частью эпизодический характер (за исключением налогового контроля) и связан с возникновением конкретного гражданского или уголовного дела, в котором ставится под сомнение правомерность действий нотариуса.
§ 2. Процедуры осуществления отдельных видов контроля
1. Процедура профессионального контроля
В соответствии со ст. 34 Основ законодательства РФ о нотариате контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, – нотариальные палаты. Данное полномочие нотариальных палат является одной из форм реализации присущих им полномочий управленческого характера, делегированных им от имени государства как организациям публично-правового характера. В соответствии со ст. 34 Основ законодательства РФ о нотариате проверка организации работы нотариуса проводится 1 раз в 4 года, а впервые приступившего к нотариальной деятельности –
Профессиональный контроль имеет целью обеспечить проверку исполнения профессиональных обязанностей нотариусами. В практике возникал вопрос об объеме проведения такой проверки – что понимается под профессиональными обязанностями, поскольку их круг достаточно широк. Одни нотариусы понимают проверку как контроль сугубо за соблюдением правил нотариального делопроизводства. Более правильным является, на наш взгляд, следующий подход, основанный на анализе целой совокупности норм Основ законодательства РФ о нотариате, в частности ст. 28 и 34.
Согласно ст. 34 Основ законодательства РФ о нотариате речь идет о проверке исполнения профессиональных обязанностей, при этом нотариусы обязаны представлять должностным лицам, уполномоченным на проведение проверок, сведения и документы, касающиеся расчетов с физическими и юридическими лицами. Кроме того, в соответствии со ст. 28 Основ законодательства РФ о нотариате нотариальная палата может истребовать от нотариуса (лица, замещающего временно отсутствующего нотариуса) представления сведений о совершенных нотариальных действиях, иных документов, касающихся его финансово-хозяйственной деятельности, а в необходимых случаях – личных объяснений в нотариальной палате, в том числе и по вопросам соблюдения требований профессиональной этики. При этом должностные лица нотариальной палаты обязаны сохранять тайну совершения нотариальных действий.
Из указанных положений Основ законодательства РФ о нотариате, на наш взгляд, следует, что проверка по своему содержанию включает контроль исполнения всех полномочий нотариуса, охватываемых его профессиональными обязанностями, о которых речь шла ранее.
По-разному на практике трактуется вопрос о том, кто вправе проверять нотариуса. Один подход, основанный на сугубо профессиональном характере нотариальных палат, исходит из того, что проверять нотариуса вправе только другие нотариусы в связи с необходимостью соблюдения нотариальной тайны. Другой подход заключается в том, что в проверках могут участвовать и должностные лица нотариальных палат, поскольку не случайно указание в ст. 28 Основ законодательства РФ о нотариате о необходимости для указанных лиц хранить нотариальную тайну.
Можно предложить следующий механизм проведения проверок, соответствующий ст. 34 Основ законодательства РФ о нотариате и учитывающий реальные возможности нотариальных палат по проведению проверок профессиональной деятельности. Дело в том, что нотариальные палаты различны по количеству как членов (от 5 – 10 нотариусов до 600 с лишним), так и зон их действия. Понятно, что организация проверок профессиональной деятельности проще в крупной нотариальной палате с большим числом членов и находящихся на относительно компактной территории и более сложна в небольшой нотариальной палате в условиях, когда между нотариальными конторами существуют большие расстояния (например, можно сопоставить возможности нотариальных палат Москвы и Ханты-Мансийского автономного округа).
Поэтому целесообразнее проводить проверки выборочного характера, преимущественно за 1995 – 1996 гг., т.е. после начала действия новых ГК и СК. Проведение проверок следует поручать нотариусам со стажем работы более 5 лет, а также специальным сотрудникам нотариальных палат, профессионально занимающихся проверками. Проверка может охватывать не более одного месяца в каждом году, поскольку если правила нотариального производства соблюдались, например, в июле 1995 г., то логично предположить, что в остальные месяцы этого же года наблюдалась такая же картина.
Проверка может включать заполнение специальной анкеты самим проверяемым, где он бы заполнил сам основные фактические данные о своей работе, о наличии удовлетворенных судом либо признанных им самим жалоб, исков, о фактических возможностях по сохранению архива, обеспечению нотариальной тайны и иных главных составляющих его работы.
Проверка заключается в установлении наличия всех необходимых документов в архиве в соответствии с правилами нотариального производства, сложившимся толкованием законодательства, наличия необходимой номенклатуры дел, наличия помещения, обеспечивающего соблюдение правил нотариального производства и сохранение нотариальной тайны. Проверка не может оценивать правильность совершения соответствующего нотариального действия с точки зрения применения законодательства, когда оно допускает его различное толкование.